发挥改革牵引作用 探索超大城市城乡融合发展之路

作者：席俊克，系北京市委党校第68期中青年干部培训一班学员

党的二十届三中全会提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，吹响了以进一步全面深化改革推进中国式现代化的时代号角。北京是国家首都，也是人口超2000万的超大城市。推动农业农村融入首都新发展格局，是北京建设国际一流和谐宜居之都过程中，确保体系健全、结构合理、功能完整的内在要求。近年来，北京市全面推进乡村振兴，推动城乡要素双向流动，取得了显著成效。当前，随着城乡融合发展深入推进，城乡相互联系更加紧密，乡村资源稀缺性不断显现，农业农村多元价值日益凸显，正迎来全新发展阶段。对标国际化大都市发展要求，北京城乡城乡之间仍然存在发展不平衡不充分问题，需要立足首都“四个中心”功能定位和“大城市小农业、大郊区小城区”的市情农情，进一步全面深化农村改革，不断完善城乡融合发展体制机制，加快实现城乡功能相互补充、相互支撑，塑造城乡一体、多点支撑、均衡协调的发展格局。

一、发挥乡村多元价值，推动城乡“功能”融合

新时代首都城乡关系进入深度调整、功能互补、价值共生的互动阶段，乡村生产生活、生态涵养、文化传承等多元功能成为城乡有机体的重要支撑。要充分发挥乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值、美学价值，走出一条超大城市城乡融合发展的新路子，充分彰显农业农村在建设国际一流和谐宜居之都中的重要作用。一是强化规划引领作用。注重空间规划与专项规划相衔接，统筹“十五五”时期各类专项规划编制，推进不同层级规划协调一致。强化乡镇国土空间规划实施的监督管理，切实维护国土空间规划的权威性和严肃性。建立健全村庄规划动态维护机制，加快对原有村庄规划进行优化完善和整体提升，解决村庄规划与乡镇国土空间规划和分区规划不衔接的问题，推动“多规融合”在村庄落地实施。二是重构乡村空间布局。顺应村庄发展规律和人口变化趋势，加快调整优化行政村规模及布局，探索以新型农村社区和乡镇为中心实现人口集聚，通过空间统筹推进资源优化配置，创新完善“中心城区－城市副中心－新城－镇－新型农村社区”的现代城乡体系。坚持以乡村美学指导乡村有机更新，通过培育中心村、改造城中村、搬迁山区村，打造具有辨识度的“京华乡韵”乡村风貌，使乡村成为具有都市范、京华派、烟火气、乡愁味的美丽大花园。在城乡结合部地区，加快推进撤村建居工作，逐步有序将规划非保留村纳入城市管理体系。在平原地区和山区，以常住户籍人口100人以下的小村为重点，推进村民相对集中居住。三是提升乡村承载能力。对标“四个中心”功能建设，发挥比较优势，主动承接超大城市溢出效应，全面加强功能疏解承接平台建设，着力将京郊乡村打造成承载国家政务活动的重要场所，展示国家文化中心的重要窗口，承担重大国际交往活动的重要舞台，彰显农业科技创新成果的重要阵地，增强乡村对首都功能的承载力。

二、围绕产业接二连三，推动城乡“产业”融合

产业是经济社会发展的基础，是推动乡村振兴和城乡协调发展的关键支撑。城乡产业融合的前提是要立足城乡各自优势，推动城乡产业互补互促、协同共进。一是在“土”里挖掘资源。田地间的物产，民俗中的故事，舌尖上的味道，记忆里的乡愁，都是城乡产业发展的宝贵资源。要将乡村的“土气”、风光的“秀气”、文化的“灵气”有机结合，推动乡土资源向特色产品活化转化。挖掘乡村物产资源，适度发展农产品加工业，鼓励优质特色农产品实现就地加工、地产地销。挖掘乡村生态资源，大力发展观光旅游、休闲康养、精品民宿等生态产业，探索生态产品价值实现机制。挖掘民俗文化资源，用好民间艺术、手工技艺、节庆活动等活态文化，推进农文旅融合发展。二是在“特”上做强优势。突出特色兴农，实施特色产业强村行动，做强“鲜”的优势，做足“精”的文章，开发农业特色产品、地理标志产品、文化创意产品，培育一批民宿村、电商村、艺术村、康养村等特色村，满足市民在地化、品质化的消费需求。突出品牌强农，做强“北京优农”品牌，因地制宜开展区域公用品牌创建工作，培育更多“京字号”、“农字号”品牌，形成品牌拉动资源集聚、品牌带动产业提质、品牌赋能乡村振兴的良性循环。三是在“链”上打造集群。坚持一二三产融合发展，发挥首都科技、资本、市场优势，为乡村导入更高能级的新产业资源，提升产业链供应链韧性和安全水平，以全产业链建设助力稳经济稳增长。完善农业全产业链发展配套政策，迭代更新地方特色产业图谱，打造一批现代农业产业园区、乡村产业强镇、优势特色产业集群，推动农业及其关联产业建圈强链、集群发展。实施“人工智能＋”行动，推动农业全链条数字化转型，搭建无人农场、智能温室、智慧养殖等智慧农业应用场景，促进农业全要素生产率提升。开展农业全产业链产值监测评价，更加有效地引导产业发展方向和社会有效投资。

三、畅通双向流动渠道，推动城乡“要素”融合

城乡要素双向流动是城乡融合发展的根本要求，也是当前需要破解的关键问题。城乡要素融合需要重构“双向互动”的流动机制，通过建立要素市场化配置体系，使城乡要素在流动中实现价值倍增，形成优势互补的功能性整体。一是促进人才要素汇聚乡村。人才是实现乡村振兴的关键要素，构建强大的乡村人才“蓄水池”是推动高质量乡村振兴的关键所在。坚持内育固本强基，加强乡村头雁人才队伍，深化培育乡村产业振兴带头人，加快培育乡村企业家队伍，着力培育农业生产经营、乡村经营管理、乡村电商直播等人才，持续壮大乡村创客队伍；坚持外引聚才赋能，完善人才引进保护机制，注重激发青年人才返乡入乡创业热情，引导在外优秀企业家、大学毕业生、务工人员等各类人才带着资金、项目、技术到农村创业就业。二是优化城乡土地资源配置。土地是农业最基本的生产要素，是农村最宝贵的发展资源。推进城乡融合发展，必须深化农村土地制度改革，提高土地利用效率。耕地红线要严守，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，不折不扣、保质保量落实好耕地和永久基本农田保护任务。闲置土地要盘活，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，完善集体经营性建设用地使用权抵押融资配套机制和土地增值收益分配机制；实施闲置农宅激活行动，发展多种形式的“小院经济”。土地利用要精准，推进全域土地综合整治，完善乡村重大产业项目用地保障机制，提高土地要素配置精准性和利用效率。三是引导多元主体投资乡村。资金投入是乡村振兴的血液，有效的多元投融资机制是城乡资金双向流动的“引流器”。持续将农业农村作为财政优先保障领域，加大财政资金统筹力度，同时创新市场化运作机制，优化科技赋能、央地协同、投融联动等工具手段，着力做好农业农村重大投融资项目谋划储备，撬动更多金融、社会资本投向农业农村，为农村产业发展注入强劲动力。

四、突出均衡高效配置，推动城乡“服务”融合

公共服务关乎民生、连接民心，完善基本公共服务制度体系是增进民生福祉的必然要求。建立普惠共享的基础设施和公共服务体系，是实现城市城乡互促互动、深度融合的基础。聚焦“七有”要求和市民“五性”需求，推动城乡基础设施和公共服务的均等化发展，不仅要关注布局范围上的有效覆盖，更要关注配置标准上的提档升级。一是突出基础设施“硬联通”。坚持基础设施城乡统一规划、一体配置，完善城乡基础设施规划布局，以各区新城为重要载体，高质量发展重点小城镇，推进宜居宜业和美乡村建设，加快补齐基础设施短板，完善道路、电力、燃气、热力、污水处理、数字基建等设施，不断提升城乡基础设施互联互通水平，增强新城和乡镇联城带村功能。二是突出公共服务“软衔接”。围绕“乡村让农民生活更美好、让城市居民更向往”目标，来思考乡村需要什么样的公共服务，推进更多优质教育、卫生、文化、养老等资源向农村布局，按照常住人口规模和服务半径精准配置公共服务资源，打通“最后一公里”的服务通道，持续提高农村公共服务可及性和城乡公共服务均等化水平。特别是要积极应对老龄化趋势，聚焦“一老一小”两大群体，做实健康、托育等“家门口”的服务。三是突出基层治理“深融合”。城乡公共服务融合需要深化城乡基层治理融合，要用精细化的治理理念、现代化的治理方式、智能化的治理技术，推动乡村实现首善标准的治理水平，同时更好发挥乡村优秀传统文化治理功能，以农民为主体实现农村生活垃圾、污水、厕所“三大革命”的低成本高质量治理。