坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损——确保农民宅基地权益

7月7日，江西省宜丰县双峰林场云枫居民宿掩映在层峦叠嶂中。近年来，宜丰县积极推进农村宅基地改革，探索适度放活宅基地和农房使用权有效途径，鼓励村集体和村民利用闲置宅基地和农房开办农家乐、民宿等，增加农民收入。

宅基地是农民安身立命之本，是建设用地的重要组成部分，也是农村土地制度改革中牵涉利益最复杂的领域。党的十八大以来，党中央高度重视农村宅基地制度改革试点，经过多年探索与发展，目前试点健全了宅基地权益保障方式，在保障村民户有所居的同时，增加了农民财产性收入，有效维护了农民的宅基地权益。

日前，中央深改委第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

宅基地是农民安身立命之本，是建设用地的重要组成部分，也是农村土地制度改革中牵涉利益最复杂的领域。农村宅基地制度改革经历了哪些探索?如何维护好、发展好农民的宅基地权益?针对上述问题，经济日报记者采访了有关专家。

改革在探索拓展中破题

“宅基地是指集体所有，福利分配给农户盖房使用的建设用地。”南京林业大学农村政策研究中心主任高强说，宅基地制度保障了农民“居者有其屋”，但随着城镇边界拓展与农村人口转移，在宅基地管理中出现了取得困难、利用粗放、退出不畅、权能不足等问题。例如，宅基地占地扩张与大量闲置并存、审批管理严格与一户多宅并存等。这些问题相互交织、错综复杂，导致农村宅基地制度改革成为一块难啃的硬骨头。

按照党中央、国务院部署，有关部门在“三块地”改革框架下组织开展了宅基地制度改革试点工作。2015年2月份，33个县(市、区)被依法授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，其中宅基地制度改革试点有15个。2017年11月份，宅基地制度改革拓展到全部33个试点县，同时试点延期至2018年底。截至2018年底，全国33个试点地区共腾退出零星、闲置宅基地约8.4万亩，办理农房抵押贷款111亿元。2019年1月份，全国人大常委会决定将试点延期至2019年底，同时开启修订相关法律的程序。

“自开展试点以来，宅基地制度改革先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。”农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任刘俊杰说，各地推进农村宅基地制度改革的具体做法各不相同，但总体上是围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面展开。

在农户宅基地权益保障方面，河南长垣市针对城市规划区外的保留村、城郊村、城中村和黄河滩区村等不同类型，采取不同措施实现农民户有所居;在宅基地有偿使用方面，湖北宜城依据宅基地使用对象身份及宅基地利用现状，对超占部分按照时段、面积、区域等标准收取有偿使用费;在宅基地有偿退出和流转方面，浙江义乌对已完成乡村建设及更新改造的村庄，允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让。

整体来看，试点健全了宅基地权益保障方式，在保障村民户有所居的同时，增加了农民财产性收入。

部分试点经验成为法律

“党的十八大以来，宅基地改革政策经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让，到完善农民的住房保障机制，再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让，最后到探索宅基地“三权分置”改革。这一过程充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护，对盘活闲置宅基地和闲置农房，增加农民土地财产性收入的重视。”自然资源部法规司司长魏莉华说。

宅基地改革试点为土地管理法修订提供了实践依据。长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地用益物权难以落实。2019年8月份,全国人大常委会审议通过新修订的土地管理法，自2020年起施行。新法规定，在原来“一户一宅”基础上，增加宅基地户有所居的规定。允许进城落户的村民自愿有偿退出宅基地。明确下放宅基地审批权限，规定村民住宅建设用地由乡镇人民政府审批。

2019年9月份，中央农办、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿等。

目前，出租已经成为盘活闲置宅基地和农房的主流方式。从租赁的主体看，有集体经济组织收购后统一租赁的，有市场化企业收购或收租后统一租赁的，也有农户自己出租经营的，还有通过与企业合作入股经营的。

新土地管理法实施后，更多地区以农村集体经济组织或农户为主体，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等，有效盘活了闲置宅基地和农房。浙江湖州南浔镇结合浙江省全域土地综合整治试点，以农村存量宅基地盘活利用为支点，撬动乡村旅游等特色产业杠杆，形成集约高效的农村土地利用格局;江西省上栗县在此前完成的农村房地一体确权登记颁证基础上，鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，闲置土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。

要坚持审慎与突破并重

“要坚持审慎与突破并重继续深化宅基地制度改革。”刘俊杰说，深化农村宅基地制度改革，既要坚持宅基地的住房保障功能，又要让宅基地活起来，打破现行宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权的“两权复合”结构，从而实现宅基地资格权独立成权并承载农民居住保障功能，以及宅基地使用权转型纯化为典型用益物权并承载资产功能。

闲置宅基地和闲置农房是农村最大的“隐性资产”，也是启动农业农村发展加速度的关键。高强表示，随着大量农村人口进城落户，农村“空心化”现象越来越突出，深化农村宅基地制度改革，就要在法律法规框架下，有意识地放宽市场化用地主体限制，扩大村集体经济组织经营自主权。特别是要坚持工作推进与制度建设相结合，联动部署相关领域改革任务，鼓励基层创新，逐步完善政策办法和操作程序。

例如，江苏省溧阳市强化试点统筹，将宅基地制度改革与村庄规划调整、土地综合治理、社会保障体系完善结合起来。在试点推进过程中，当地还聚焦杰出乡贤和各类优秀人才，配套出台了《关于创新农村集体经济组织人才加入机制的指导意见》，率先在试点村引导人才融入乡村。

“要探索宅基地跨集体流转问题。”刘俊杰表示，盘活闲置宅基地资源，促进农村土地有效利用是宅基地“三权分置”改革的内在要求。宅基地流转是盘活闲置宅基地和住宅的主要方式，在目前单个村集体内部对宅基地需求有限的情况下，如果不能跨集体流转，有效盘活利用就成为一句空话。他建议，对已有探索开展政策实施效果评估，在确保农民利益不受损情况下，择机部署下一轮试点，逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排。 (记者乔金亮)